政府购买公共服务有效性及其影响因素研究——基于153个政府购买公共服务案例的探索

2020-01-07 20:59:38 623
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编者按

我国政府购买公共服务的力度持续加大、领域不断拓展,而现阶段国内对公共服务购买的探究主要是地方实践经验介绍和个案分析等,我国政府公共服务外包的“真实故事”缺乏系统探索。此研究收集153个公共服务购买案例,将公共服务购买有效性确定为因变量,将购买对象单位类型、竞争程度、政府支持力度、对象单位“盈利”确定为自变量,购买的时间起点、特定项目的运行周期、实施购买服务的政府的行政级别和经济状况、购买服务的领域类型确定为控制变量,并提出了相应的假设进行检验。此文的实证结果显示公共服务购买是有效的,向企业或社会组织购买公共服务更有效,非竞争性的购买更具有效性,必要的政府投入和维持一定的项目盈利是公共服务购买有效性的保障,购买服务的政府级别、政府所属区域和购买服务领域会影响购买的有效性。此文将案例研究与大样本统计有机结合,探索了我国公共服务购买的有效性及其影响因素,与欧美国家的公共服务外包经验相比较,分析了“中国式公共服务购买”的特质。政治学人编辑部特推荐此文,以飨读者。

作者简介

韩清颖,南开大学周恩来政府管理学院行政管理博士研究生;

孙涛,南开大学周恩来政府管理学院教授。

自新公共管理运动兴起,政府购买公共服务日益成为世界范围内政府提供公共服务的基本手段,但不断涌现的“逆合同外包”现象也证明了引入市场机制提供公共服务的复杂性。为此,基于我国各地政府与第三方机构协力评价且已结项的公共服务购买案例,在获取有效性评价数据基础上,实证检验我国公共服务购买有效性及其影响因素。研究发现,公共服务购买一味追求“纯粹的市场”、“纯粹的社会”的做法,未必有利于公共服务购买有效性的提升;政府购买仅将公共服务“生产”社会化,却未将政府“供给责任社会化”;公共服务购买应考虑合适领域,选择“富矿区”展开购买活动,对于一购买就失败的“贫矿区”要敬而远之。本研究也回应了“逆合同外包”现象,为转型期“中国式公共服务购买”提供了现实参照和一种理论阐释。

一、问题提出

我国尝试政府购买公共服务肇始于20世纪90年代,新世纪以来,政府购买公共服务在公共治理体系中的作用日益凸显。在全面深化改革的背景下,政府购买公共服务逐渐成为推进服务型政府建设的基本策略。2013年,国务院办公厅印发的《政府向社会力量购买服务指导意见》提出,“‘十二五’时期我国要初步形成统一有效的购买服务平台和机制,到2020年在全国基本建立比较完善的政府购买服务制度。”《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步强调,“推广政府购买服务,凡属事务性管理服务,原则上都要引入竞争机制,通过合同、委托等方式向社会购买。”在国家顶层设计的指导下,上海、北京、福建、浙江、江苏、广东等地开始密集出台公共服务外包的地方法规与政策,我国政府购买公共服务的力度持续加大、领域不断拓展。


然而,政府购买公共服务在我国仍处于摸索阶段,在取得巨大进步的同时,也暴露出一系列问题,有些领域甚至面临购买服务“空心化”问题——公共资源的浪费、公共服务劣质低效、腐败滋生甚至引发新的政府信任危机。为避免“空心化”蔓延,有些改革领域出现了“逆合同外包”现象(Contracting Back-in),即由于公共服务合同购买未达到预期效果,地方政府决定终止原先通过市场外包给承包商的公共服务,由政府重新接管


不断涌现的“逆合同外包”现象揭示了引入市场机制提供公共服务的复杂性。在契约主义者看来,“逆合同外包”的诱因简单至极,不外乎服务市场缺乏足够的竞争力,抑或政府缺乏足够的合同管理能力。然而,这些解释更多建立在西方经验基础上,它们是否也是我国政府公共服务外包的“真实故事”,目前还缺乏系统探索。


从已有文献来看,国内对公共服务购买的探究日渐丰富,但这些研究主要是地方实践经验介绍、个案分析,极少着眼于购买公共服务的有效性这一核心问题。而以市场机制提供公共服务的理论前提是“市场机制比政府提供要更有效”。如果购买无助于提升公共服务的有效性,这种购买就应该杜绝。一般而言,只有进行大量实证调查、多案例统计才能够洞悉某类公共服务购买是否有效,但这项工作在我国开展的还非常不够。考虑到这种不足,本研究从公共服务购买的众多实际案例出发,探究当前我国购买公共服务的有效性问题,以便洞悉它是否有效,以及何种因素影响其有效性。


二、公共服务购买有效性的逻辑框架

哈贝马斯认为,合法性意味着“某种政治秩序被认可的价值”,其实质是社会公众对政府公共管理与公共服务效果的认同和支持,即提供有效的公共服务是现代政府的合法性基础。从政府购买公共服务那一瞬起,就意味着这项服务需要满足政府的种种要求,提升公共服务有效性,最终满足人民的需求,增强政府合法性基础。正是由于洞察人民满意是执政合法性的基础,党的十九大明确建设服务型政府必须坚持“以人民为中心”。


然而,政府与购买服务的承接方之间总是存在“身份差异”。这种“身份差异”,直接影响公共服务购买的有效性。也就是说,政府难以将人民的需求准确传递给服务承接方,或者服务承接方因为理解问题,使得最终生产的公共服务往往难以有效满足人民的需求。在这种张力下,政府就需要随时评价购买服务效度,以保证购买项目最终能够提升公民满意度和政府的合法性。一旦在评估中发现购买项目无法保证民众满意,便可及时启动“逆民营化”过程,将外包项目收回。


虽然政府与服务承接方之间的身份差异会降低公共服务购买有效程度,但它却能够在其他方面提升服务外包有效性。在公共服务购买的整个过程之中,社会力量进入到公共服务供给体系中,实现了公共服务供给多元化,这使得公共服务购买出现四类主体:服务购买主体(政府)、购买服务承接主体、服务使用主体(公民)以及服务评估主体。其中,服务评估主体通过有效性评价的方式,监督、保证着购买项目效率性、为人民服务性,最终实现公共服务整体有效。与服务主体相关的整个公共服务购买过程包含三个环节:政府向服务承接主体购买服务、服务评估主体评估服务的有效性以及公民消费和享用公共服务。在这个过程中,评估是有效性保障环节,最终人民是否满意,很大程度上需要评估环节保障公共服务有效性,其逻辑关系如图1所示。


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在服务评估主体通过评价工作来保证外包服务有效性时,第三方评估主体由于其较高的客观性、专业性和中立性,常常被认为是政府购买服务评价的“天然”主体。除了第三方评估,政府本身也是公共服务评价的重要主体。由于政府是购买方,其对产品的成本、数量、质量有确定的预期,对公共服务要实现的责任目标、为人民服务的目标也了如指掌,由它们进行购买公共服务有效性评价,往往体现为“内行评价内行”的特点。实际上,为避免第三方机构“外行评价内行”问题,现实中公共服务购买有效性评估工作一般均由政府、第三方机构协力完成,政府委托第三方机构与本单位专业人员共同完成评价工作,比如广州市养老服务、深圳市社会工作岗位服务的评估就属此类。


在评估主体保证购买公共服务有效性后,公民满意、政府合法性就成为题中应有之意。公民对公共服务满意的基本要求即该项工作必须有效,能够满足群众的特定需求,从而实现“人民中心”追求,进而保证政府公共服务的合法性基础。


简而言之,政府购买公共服务需要考量其有效性,但这种有效性依赖于评价工作的保障,通过评估及时把握公共服务购买效果,并根据效果进行干预。在有效性获得保证之后,自然会形成公民对公共服务提供的满意度。这是一个环环嵌套,彼此促进的逻辑链条,其中评估是这个链条的“中转站”,缺了它,不仅有效性无法保证,就连民众满意、政府合法性也难以保障。改进公共服务购买的有效程度及其影响因素,都须依赖于评估数据。在我国,各类评估数据恰好是用来洞察公共服务购买有效性的经验性依据,通过客观的评估数据收集、统计,一方面可以测度现实中的公共服务购买是否有效,另一方面可以检验这种有效性受何种因素影响。据此,本研究在收集尽可能多的购买项目(案例)评估数据基础上展开实证检验。


三、研究设计

本研究从经过政府与第三方机构协力评价的、现实中已经结项的,或者至少有一个购买周期已经结束的公共服务购买案例入手,在获取有效性评价数据基础上,探讨我国公共服务购买的有效性及其影响因素。


(一)案例选择

就案例来源而言,首先从新闻媒体(含媒体的网络版本)入手,然后以滚雪球的方式进入案例所涉及的政府网站、相关网络资料等,进一步查阅相关信息,编制成规范的、可用于进一步学术研究的案例材料。比如在案例“南京市浦口区养老服务”收集中,最早凤凰网报道了《2017养老城市排行榜50强发布,南京排在第七位》,其中有关于南京市浦口区养老服务的介绍,我们将此保存作为“南京市浦口区养老服务”初步资料,然后追踪到南京市浦口区政府网站,查到题为《浦口区三家居家养老服务中心顺利通过AAA 等级评定》的报道,随后扩大范围,在南京市政府网站上检索到《南京市养老服务评估实施办法》的资料,进而在新浪网、腾讯网、搜狐网等新媒体查阅此案例的后续报道,在这些基础上编写好完整的“南京市浦口区养老服务”案例。表1是所收集案例的汇总简表,它是对所有案例的梳理与描述,其中“财政投入状况”是指该项公共服务的资金来源情况,包括政府出资、社会机构出资还是项目自营;“购买周期”是指项目一个外包周期维持多长时间;“购买对象单位类型”是指购买对象单位的组织性质,主要包括企业、社会组织和事业单位三种类型;“竞争方式”是该项目服务承接方以何种方式获得,它主要包括公开招标、定向委托和内部指定三种方式;最后一项“服务领域”是指本研究搜集到的153个案例归属的购买公共服务领域,参照国家“十三五”规划所确定的公共服务领域,将搜集到的153个案例的购买公共服务领域归类为养老服务、社区建设、文化教育、公共卫生、城管服务、扶贫就业等六类,这些均属于当前公共服务购买的热点领域。

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(二)多案例分析的变量识别与假设提出

本研究力图在方法上突破案例研究的定性描述做法,将案例研究与大样本统计有机结合,将案例材料编码为可用于统计的数据,以便完成推断统计的研究使命。表2呈现了本研究的变量识别和操作化过程。


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(1)因变量确定

旨在廓清公共服务购买是否真的有效,并找到影响这种有效性的因素,因此,公共服务购买有效性便是本研究的因变量。有效性数据的获得,一般要依赖于评估主体的贡献。2013年8月,国务院常务会议提出,在政府购买中“要建立严格的监督评价机制”,“建立由购买主体、服务对象及第三方组成的评审机制,评价结果向社会公布”。2013年9月底,国务院办公厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》,提出要大力建设政府向社会力量购买服务的绩效评价机制。在中央政策的促动下,各地密集出台了一批外包公共项目的评估办法,开始对各类外包项目实施有效性(绩效)评价工作。


各地在公共服务购买一定周期内,按照有效性评估规定,由政府相关部门或委托第三方机构对公共服务购买有效性打分,这为本研究因变量数据收集提供了“物质性”基础。如2018年杭州市养老服务评估,就是杭州市民政局委托杭州市养老事业促进会对该年度全市申报的养老服务机构的等级评定。其评定依据是《杭州市民政局关于开展2018 年

居家养老服务照料中心等级评定工作的通知》和《杭州市民政局关于开展2018年养老机构等级评定工作的通知》,我们将其评估结果作为购买有效性数据来源。在杭州市养老事业促进会提交的评估报告中,案例“2013年杭州市上城区养老服务”被评估为92分,这便是该案例中有效性的统计值。其他案例中公共服务购买有效性数据获得方法与此一致。需要强调的是,有一些案例的评估结果并非以具体数据来呈现,而是通过区间,即“优”、“良”、“中”、“差”,或者“优秀”、“良好”、“合格”、“不合格”的方式来展示,对于这类区间性数据,在处理过程中将“优秀”(优)赋予85~100、“良”(良好)赋予70~84、“合格”(中)赋予60~69、“不合格”(差)赋予0~59 的具体值。在区间数据的精确赋值过程中,结合了评价报告中对该等级的语言描述,根据肯定程度的强弱,在区间数值中确定一个相对准确的具体值。比如,在2013 年南京市浦口区社区服务案例

中,其评价结果表述为“良好”,但具体评价结果表述为“该项目总体上属于良好偏下水平,还需要在完善监督体系、推进公众参与方面注意改进”,根据这个描述,对其赋值为74。从公共财政资金的受托责任而言,每一种项目都需取得优秀的受托责任效能,只有达到特定评估值的项目,才会取得后续购买的机会。就此而言,不同类异质性项目的分值在某种程度上代表了政府对这些项目受托责任的实现程度。有鉴于此,即使不同类项目的评分值也具有同质的属性,具有一致性与可比性。


(2)自变量确定

重点弄清购买公共服务有效性是否受承接服务机构类型、竞争程度、政府投入力度、项目盈利以及服务领域等因素的影响。在此过程中,注意控制一部分因素,以便较为精确地测量出这几个因素的影响程度。


①购买对象单位类型。在我国,政府购买服务行为主要有两种表现形式:其一,政府将公共服务的生产职能转交给其他社会力量(主要是企业和社会组织);其二,由政府所属的事业单位来供给公共服务。企业作为市场力量的代表,无疑是竞争和效率的最佳实现方式。近年来我国各级政府购买公共服务的实践逐渐活跃,上海、北京、江苏等地均做了大量尝试,这种尝试既有面向事业单位的“指定”式购买,也有公开面向企业、社会组织(狭义)等的招标。在这些组织中,一般认为事业单位本身享有公共财政拨款权,且与政府联系紧密,故而社会媒体将其称之为“二政府”。按照经典理论,一旦具有类政府性之后,一个组织便会倾向于低效率。就此而言,由事业单位承担公共服务外包职能,就有低效率风险。社会组织介于企业与事业单位之间,它们虽然也可以向政府申请获得活动经费支持,但其赖以生存、发展的主体资金还需要自身筹集,故而也需量入为出。在这个意义上,社会组织也有着一定的企业属性,其效率在理论上应该比事业单位高一些。在这些理论前提下,有了本研究的第一个假设:


假设1:从购买对象单位类型上看,向具备独立法人单位的企业购买公共服务有效性高于向社会组织购买公共服务有效性,且向这两者购买公共服务有效性均高于向事业单位购买公共服务有效性。


在假设检验中,将“单位类型(UNIT)”以虚拟变量来处理,引入两个哑变量D1、D2,D1 为1,D2为0 时,代表事业单位;D2 为1,D1 为0 时,代表社会组织和社会团体;D1、D2 都为0 时代表具备独立法人资格的企业。


②竞争程度。只有在竞争充分前提下,政府购买服务才能真正节约成本。实际上,购买服务是否有效率,并不取决于向何种对象购买,而更多取决于竞争充分程度(公开、公正、自由),根据公共服务购买的定义,服务购买围绕一个明确公共服务标的公开竞标。隐含在其中的一个预设是契约双方主体独立。因此,购买方式反映了契约双方的独立程度。目前,各地实践有公开竞争、定向委托和内部指定三种。就契约双方关系而言,三种方式所反映的两者之间独立性逐渐降低。萨瓦斯甚至批评说,“不通过竞争招标而把服务承包给本社区的非营利组织,可以说是地方政治恩赐的一种最新表现。”故此,有了本研究第二个假设:


假设2:在竞争程度上,选择公开竞争购买服务的有效性高于定向委托购买服务的有效性,这二者购买服务的有效性均高于内部指定购买服务的有效性。


在实证检验中,将“竞争程度(COMP)”变量按照这样方式赋值:内部指定=1、定向委托=2、公开竞争=3,反映竞争程度由低到高。


③政府支持力度。与国外公共服务外包不同的是,由于我国承担项目的机构缺乏公共项目生产的经验,同时政府在年度考核中存在着特定公共项目的“一票否决”,在这两方面因素共同作用下,各级政府、政府部门一般均要想方设法对购买对象单位的公共服务生产提供各种支持,这些支持包括派遣政府中的专业负责人员参与对象单位的公共服务生产工作,也包括协助对象单位获得各类公共服务生产所需的资源。一般而言,政府支持力度越大,购买公共服务就越有效。从计量的角度来看,“政府支持力度”数据的获得难度很大,甚至给人“无法获取数据”的错觉。然而,从马克思主义劳动价值论来看,政府支持力度却是一个容易计量的变量。政府无论如何支持这项工作,它最终都会落实到劳动量上,也就是每人每天在这项工作上投入的时间,以单位衡量,就是“工作时间/人”。假如政府在某个公共项目上投入1名工作人员,他工作了1小时,则支持力度便为1小时/人,若投入8人,每人工作8小时,则总的支持力度为8 × 8 小时/人。政府投入的工作量越大,则对这项工作的支持力度越大;支持力度越大,这项购买服务的有效性就越高。故而有了本研究的第三个假设:


假设3:政府对对象单位公共服务生产的支持力度越大,公共服务购买的有效性就越高。


虽然变量“政府投入力度(INPUT)”听上去有些抽象,但实证数据并不难得。政府在派员协助、支持特定外包公共服务项目的过程中,都会存有所有人员参与的信息,包括人次、时间,甚至连派遣何种牌子的公务车辆、租用何种工具器械都有明确记载。这为查找在整个项目中投入的劳动量提供了现实数据,比如广州市社区卫生服务,本研究将其记为6 × 8=48 时/人的劳动量。


④对象单位“盈利”。判断一个项目是否具有运营内容,不在于项目是否具备使用者付费特征,更不能简单地把对项目设施的维护当作运营,它必须具备社会组织利用其管理的项目资产为社会公众持续提供公共服务的条件。在此过程中,它们可以依据外包合同的约定,在保证公共服务有效性的前提下获得相应的非利润收益。只有具备这种特质,一个公共服务项目才算是“运营”性的。然而,在具体实施中,购买对象单位往往无限扩大“收益权”,比如截至2016年,我国高速公路在合同约定结束后依然有90%还在收费。这使得社会将对象单位的“收益权”视作一种“盈利权”,盈利越多,对象单位提升公共服务有效性的动力才会越大。国家发改委甚至以法规的形式,对承担方的合法收益权进行了规制,在2014年发布了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》,提出根据各地实际稳定社会资本收益预期。在实践中,北京市政府授予项目承担方一定期限内的特许经营权,并通过票款的收入、综合经营管理以及政府约定方式收回投资并获得合理的收益,投资回报率原则上不高于8%。在政府允许对象单位获取“盈利”的前提下,政府投入特定购买项目的财政额度越大,按一定比例抽取的盈利额也就越大。在这种情况下,有了本研究的第

四个假设:


假设4:购买公共服务的对象单位“盈利”越多,公共服务购买的有效性就越高。


本研究的公共服务的购买对象单位“盈利”(PROF)通过政府投入特定购买项目的财政总额来测量。


⑤控制因素。在公共服务购买中,除了以上几方面因素影响购买的有效性之外,购买的时间起点、特定项目的运行周期、实施购买服务的政府的行政级别、实施购买服务的政府辖区的经济状况(GDP 情况)、购买服务的领域类型等也在影响购买公共服务的有效程度。但这些因素具有相当程度的“内生性”,它们随着项目“自然而然”地产生。在研究中,将其作为控制变量处理,但这并不意味着它们不影响购买服务的有效性。


严格意义上说,我国公共服务购买肇始于20世纪90年代,经过20 多年的发展,已经成为全国各地政府公共管理的“常规武器”,其应用范围遍及养老、助残、济困等诸多领域。作为提高资源效率的政策选择,政府购买社会组织服务过程呈现出显著的“渐进主义”特征,即公共服务购买越来越成熟,也逐渐被社会所接受。从经验来看,凡是探索越早的公共服务购买类型,当前各地在购买中做法也越成熟,效果也更好。比如早在1995年,上海浦东新区就委托上海基督教青年会管理“罗山市民会馆”,这是我国最早的公共服务购买实践。由于此项工作早早开始“摸着石头过河”,各地都积累了较好的经验,后来在推动此类公共服务外包过程中,效果都非常好。这说明,起点越靠前的公共服务购买,经验积累丰厚,其有效性要更好一些,这属于公共服务购买的“首因效应”。在这种实践经验基础上,就

有了假设五:


假设5a:政府购买特定类型的公共服务在我国探索时间越长,该类公共服务购买有效性就越强。


“购买的时间起点(YEAR)”变量的数据最容易获得,每个购买项目一般都会在招标中强调诸如“上海(深圳)早在X 年前就已经将此类项目实施外包”这类说法。在具体处理中,本研究将它看成一个以年份表达的“点”值,比如1990、1991。当然,这些点值并非断点,它们都属于连续变量。


项目的时间维度还有另一层含义,即由于项目异质性极大,项目内容也千差万别,具体到每一个公共服务购买来说,其完成周期就会差异极大。从监管角度而言,项目拖得时间越长,监管难度就会越大,由此引发的项目购买风险就越大。在这个意义上,就会存在着与前一种情况几乎相反的一种可能,即特定公共服务购买周期越长,其有效性就会越差,故而有了假设5b。


假设5b:公共服务购买周期越长,公共服务购买有效性就越低。


变量“项目周期(PERI)”的数据较易获得,它是指特定项目从购买合同正式生效到实施正式结束(包含超出了合同时间的拖延)。需要强调的是,“项目周期”与“项目的时间起点”并无必然关联,前者指具体项目的起点与终点之间的时间段,而后者指的是此类项目在中国最早开始实践的时间起点。我国的国家性质是通过有中国特色的社会主义政体形式和民主集中制来保障的。在这种政体下,“少数服从多数,下级服从上级,地方服从中央”是一项基本的制度安排。在这种制度安排下,政府的层级越高,其出台的政策、推行的改革往往就越有效果,这种情况在公共服务购买领域同样存在。这种现象是假设5c 的出发点:


假设5c:推行公共服务购买的政府级别越高,公共服务购买的有效性就越高。


在对“政府级别(LEVE)”变量的测量中,按照乡镇政府=1,县级政府=2,副市(副厅)级政府=3(有些城市的区级政府级别为副市级或者副厅级),市级政府=4,副省级政府=5,省级(部级)政府=6,党中央、国务院=7 的模式来处理。


实际上,地域因素也可能影响公共服务购买的有效性,这种影响主要表现为地方经济状况对购买公共服务工作强度、广度的影响。正是因为地域因素的影响,我国一直强调公共服务在地区间的“均衡”[22]。一般而言,地区经济状况越好,当地的社会活力、企业活力就会越强,它们承担外包公共服务的能力也就越强,其公共服务生产与提供能力也就越强;反之则相反。这样,就存在假设5d 的可能:


假设5d:购买服务的政府所属区域的经济状况越好(GDP 总量越高),公共服务购买有效性就越高。


“购买服务的政府所属区域的经济状况变量(REGI)”提取《中国统计年鉴》数值即可,这是典型的连续变量,我们采用的是2017 年的数据。


如果把公共服务作为“产品”来看待,不同产品类型的生产必然存在差异。养老服务和社区建设领域是北京、上海、广州等经济较发达地区“先行先试”的探索,发展相对成熟;文化教育和公共卫生领域也属于传统公共服务领域,我国各地都有引入民办非企业组织的成功经验,但也存在资源配置效率和服务提供效率低下的情况;治安、城市管理、扶贫就业是否可以购买,目前依然充满争议[25]。从现实来看,公认需要购买的项目,其项目效果要好得多;而充满争议的项目一旦购买,不仅效果难以保证,甚至会引发社会不安,比如深圳的“西乡模式”、湖南的“邵东模式”都引发巨大的争议,其购买效果与预期相去甚远。在这种情况下,如果购买的项目类型不符合市场规律、社会规律,可能适得其反。这种类型对项目有效性的影响就是假设5e所关注的内容:


假设5e:购买服务领域属于传统公共服务领域中的养老服务和社区建设服务的购买有效性高于文化教育、公共卫生的服务的购买有效性,它们均高于社会管理领域中城管服务和扶贫就业服务的购买有效性。


将“外包服务类型(FIEL)”按照虚拟变量处理,引入两个哑变量D1、D2。当D1=1,D2=0 时,代表养老服务和社区建设;当D1=0,D2=1 时,代表文化教育和公共卫生;当D1=0,D2=0 时,代表城管服务和扶贫就业。



四、统计分析结果

在获得各类变量的数据之后,首先廓清了各类变量的描述性统计,然后检验变量的相关度、自变量的方差膨胀系数(VIF),最后对假设进行逐步回归检验。


(一)描述统计结果

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表3是各个变量的描述统计值。从中看出,因变量购买服务的有效性(EFFE)总体来看水平较高,其均值达到了82.3;但其标准差9.8 表明,购买服务有效性变量的离散程度较高,其众数82、最小值56和最大值95也反映了这一趋势,即统计值位于购买有效性极高和极低光谱两端的都存在,但集中分布于较高的一端。这说明,公共服务购买总体还是有效的,但也存在意外的情况,比如,诸多垃圾收回服务的案例,有效性普遍较低。在自变量的描述统计中,购买对象单位类型(UNIT)的均值和众数偏向社会组织和社会团体,竞争程度(COMP)的均值和众数偏向定向委托,二者都较为集中;政府投入力度(INPUT)的均值为28.567,众数为30,表明政府投入了一定的人力资源支持;对象单位盈利(PROF)的均值为12.864,众数为8,表明项目维持了一定比例且盈利水平较为稳定。


在控制变量中,购买时间起点(YEAR)的均值为6.7,众数为5,表明最早购买该服务的项目距今的年份集中在2013年,且年份差异较大。购买周期(PERI)的众数为1,购买服务的政府级别(LEVE)的均值和众数均为市一级,购买服务的政府所属区域的经济状况(REGI)的均值近似为华中地区,众数为华东地区,服务领域(FIEL)的均值是文化教育和公共卫生,众数为养老服务和社区建设。


(二)变量的相关性检验

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从检验结果来看(表4),在自变量中,对象单位类型与竞争程度呈负相关关系且在1%水平上显著,与政府投入占比呈正相关关系且在5%水平上显著,与项目盈利呈正相关且在5%水平上显著,与其他变量无显著的相关关系;竞争程度与政府投入占比呈负相关且在5%水平上显著,与项目盈利呈负相关且在5%水平上显著;政府投入占比与项目盈利呈正相关且在5%水平上显著;控制变量中,购买服务的政府级别与购买服务的政府所属区域呈显著正相关且在5%水平上显著。从表4中看出,变量之间的相关性都小于0.5,即多重共线性可能较小,表明这些变量可以用于回归检验。


(三)回归检验

在进行回归检验之前,首先检验自变量的多重共线性VIF 值。STATA8.0 统计软件的处理结果显示,对象单位类型(1.352)、竞争程度(2.095)、政府投入力度(2.189)、对象单位盈利(2.005)的VIF值均小于10,说明自变量之间不存在较为严重的多重共线问题。结合变量的相关性检验,已有数据是符合进行逐步回归分析的,表5是逐步回归获得的结果。


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从表5看出,在模型1中,将预设的5个控制变量不加控制地作为自变量引入回归模型后,模型在0.05 的水平上显著且只能解释因变量7%的方差(R-Squared=0.076,F=1.106)。在不断引入自变量外包单位类型、竞争程度、政府投入力度、对象单位盈利之后,模型在0.01 的水平上显著且解释力不断提升,模型5显示统计显著且能够解释因变量23%的方差(R-Squared=0.23,F=28.31)。在这五个模型中自变量显著性一致(控制变量略有变化),且回归系数一致,表明本研究有着较好的稳健性。模型5显示,在自变量中,对象单位类型与购买服务有效性显著正相关,竞争程度在0.01 的显著性水平上与购买服务有效性呈负相关,政府投入占比和项目盈利在0.01 的显著性水平上与购买服务有效性呈正相关。在控制变量中,购买服务的政府的级别在0.05 的显著性水平上与购买服务有效性呈正相关,购买服务的政府所属区域在0.05 的显著性水平上与购买服务有效性呈正相关,服务领域与购买服务有效性显著正相关。年份、外包周期没有显示出统计相关性。


对象单位类型中事业单位回归系数为-0.175,在0.001 水平上显著;对象单位类型中的社会组织和社会团体回归系数为-0.135,在0.001水平上显著,说明向事业单位购买较之于向企业购买的有效性低17%,向社会组织和社会团体购买较之于向企业购买的有效性低13%,因此假设1获得支持。这佐证了政府购买公共服务的必要性和有效性。虽然在公共服务购买中出现诸多“逆合同外包”的失败案例,但这种个案并不影响政府利用市场机制和社会力量改进公共服务效率的规律性。


竞争程度回归系数为-0.172,在0.001 水平上显著,说明竞争程度与购买服务有效性呈现负相关,因此假设2未获得支持。此发现与本研究的预期不同,内部指定购买和定向委托购买的有效性在现实中竟然高过其他类的购买服务,竞争反而在一定程度上降低了购买公共服务的有效性,这体现出转型期的一种改革悖论。我国市场机制尚不完善,这使得公共服务购买具有“内部化”和形式性购买的特点,发包方往往本身就是承包方的业务主管单位。本研究的实证结果发现,虽然这种做法与教科书倡导的“市场为先”理念有所背离,但在转型期依然有较好的效率。故而,不能一概而论的反对“内部化”与“指定化”,也不能毫无原则地赞美、接受市场化,而是要欢迎真正有助于提升公共服务购买有效性的改革模式。


政府投入力度系数为0.129,在0.01 水平上显著,说明政府投入占比与购买有效性呈正相关,因此假设3获得支持。这表明,公共服务购买并不能成为政府简单“甩包袱”的工具,政府依然需要承担公共服务投入和监管的成本,这是政府的责任,在公共服务购买中,政府须履行财政责任。


对象单位“盈利”系数为0.135,在0.01 水平上显著,说明对象单位“盈利”确实与公共服务购买有效性正相关,因此假设4获得支持。这表明,在当前情境下,对象单位维持一定的项目盈利是公共服务购买有效性的保障。从现实来看,有相当数量的政府公共服务项目由于缺乏政府财政投资,加之项目本身盈利有限,私营企业甚至其他社会组织均不愿承包,这导致一些城市公共服务供给低效、基础设施投入不足的问题。在这种情况下,适度的项目“盈利”(即按照承包合同约定的合法收入)有利于积累经营经验、提升对象单位的生产积极性,保证公共服务生产质量。


控制变量的回归结果有的支持了预期的假设,有的并不支持假设。


外包时间起点与购买有效性未呈现统计相关性,假设5a未获得支持。这说明,最早站到“起跑线”线上,不一定最终会跑的很远,那些很早就开始探索服务购买的公共项目类型,在当下并未取得更高的有效性。


购买服务的周期与购买有效性未呈现统计相关性,假设5b未获得支持。这证明了公共服务购买中的购买有效性取决于服务意愿、能力,而不是取决于“光辉的历史”。


购买服务的政府级别回归系数为0.121,在0.01 水平上显著,假设5c获得支持。这符合中国“压力型体制”的传导机制,即越高级别的政府,越有可能向下传递自己的做法。这也符合民主集中制的政府层级节制原则,下级政府要向上级政府负责,并接受其领导,故而级别越高的政府做法,就越能成为下级政府的行动指南。虽然这种做法未必以权力线的形式向下传导,但管理惯性使得低级别政府自然而然地学习高级别政府的做法。


购买服务的政府所属区域的经济状况回归系数为0.082,在0.05 水平上显著,假设5d获得支持。这表明,地方经济状况确实对购买公共服务的有效性有影响,这种影响可能源于当地市场的完善,市场主体(企业)的公共服务承担、生产、提供能力超群;也可能源于经济因素———经济越发达,地方政府越享有更多的改革剩余支配权,使得它们能够有效支持购买对象进行公共服务生产;当然,也可能是经济越发达,地方社会活力越好,社会组织承担公共服务的能力越强。


服务领域中的养老服务和社区建设的回归系数为0.126,在0.01 水平上显著;文化教育和公共卫生的回归系数为0.028,在0.05 水平上显著。这说明养老服务和社区建设领域较之于城管服务和扶贫就业领域的购买公共服务的有效性高12%,文化教育和公共卫生领域较之于城管服务和扶贫就业领域的购买公共服务的有效性高8%,假设5e获得支持。



五、结论

本文的实证结果显示,整体而言,公共服务购买是有效的。向企业或社会组织购买公共服务的有效性大于向事业单位购买服务的有效性,通过竞争性招标购买服务的有效性未必能够超过非竞争性(内部制定或定向委托)的购买,必要的政府投入对于购买服务有效性是不可或缺的,维持一定的项目盈利是公共服务购买有效性的保障。在环境性影响因素中,除了购买服务的政府级别和购买服务的政府所属区域影响了购买有效性,年份、购买周期都没有呈现出显著的相关关系。


新公共管理和公共选择理论认为,竞争可以提高生产效率和配置效率,欧美国家公共服务外包竞争机制的建立确实提升了公共服务有效性,这是对这些理论的经验性支持。但值得注意的是,这些理论成立依赖于成熟的社会力量这个前提。欧美国家的经验还不完全适用于现阶段的中国。当下,我国的社会组织发育不良,许多具有独立法人地位的社会组织往往由政府组建,且由政府不断扶持。因此在公共服务购买中,公开竞争性的招投标并不像欧美国家那样具有实质性意义,因为那些在现有体制中与行政权力更为接近的社会组织和事业单位在公共服务购买中具有天然的优势,但这种优势未必有碍于公共服务购买有效性的提升。恰恰相反,从实证结果来看,虽然事业单位常常通过委托、指定等非公开购买的方式承担了大量公共服务业务,但这些购买的有效性并不低。这说明,一味追求“纯粹的市场”、“纯粹的社会”的做法,未必有利于我国公共服务购买有效性的提升。另外,即使是公开竞争的结果,企业由于其自身的逐利性以及与政府沟通的信息成本和交易成本的存在,也未必能带来更高的公共服务购买有效性。实证检验也表明,有大量向企业购买的的公共服务最终却走向失败。在从“政府内部生产”到“市场和社会力量生产”这个谱系中,任何一种公共服务提供方式,只要它能够提升服务购买的有效性,就值得倡导。


公共服务购买虽然减轻了政府压力,但并不意味着政府能够一劳永逸地从公共服务供给中完全抽身。因为购买公共服务并不能推卸政府责任,故而,政府还需做好公共服务合同购买过程中的支持、调控、监管工作。无论从学理还是现实而言,政府对公共服务都负有“无限责任”,即便公共服务的生产甚至提供都采用购买的方式,但公共服务对应的公共责任永远归属于政府。正是在这个意义上,政府必须随时关注那些合同购买公共项目,及时提供专业指导、支持,对于不按照合同运行,甚至违法乱纪的公共服务购买项目要随时进行监督、干预。本研究显示,政府支持力度越大,购买公共服务的有效性就越高;政府将购买公共服务周期控制的越紧凑,购买公共服务的有效性就越高。这些发现佐证了我国政府应加大支持与加大监督“双轮驱动”,以支持促进效率,以监督保障效益。


虽然“盈利”在公共服务领域有所避讳,但实证结果发现:现阶段,保证公共服务购买项目的合法收益能够促进公共服务购买的有效性提升,且在可能的范围内,这种收益越高,公共服务购买的有效程度也越高。这提醒我们,对源于西方的诸多公共管理理论,不能以教条思维来理解。北京公交、广州环卫、西乡街道城管等购买服务的失败,就与教条理解公共服务购买理论不无关系。适合中国的公共服务购买,必须合法保证项目承担方的收益权,惟其如此,才能激励他们持续提升公共服务的质量,保证公共服务购买的有效性,提升公众满意度,最终提升政府治理的合法性基础。


目前来看,转型期“中国式公共服务购买”还有一个与西方差异甚大的特质,即公共服务的类型确实影响着公共服务购买的有效性。从实证分析来看,属于传统公共服务范畴内的养老、卫生、教育领域的公共服务购买有效性较为理想,而涉及公共安全与秩序的城管领域、政府需承担“兜底”责任的社会保障领域的公共服务购买有效性就很不理想。这说明,公共服务购买必须考虑合适的领域,推进公共服务购买,应当选择那些“富矿区”,而对于那些一购买就失败的“贫矿区”领域要敬而远之。


责任编辑:张潇丹 一审:陈鑫  二审: 王铮

文章来源:《公共管理学报》2019年第3期


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